الزام تولید برق در دستگاههای دولتی
دستگاههای اجرایی و مسوولیتی فراتر از وظیفه
مصوبه شورای عالی انرژی، دستگاههای دولتی را در موقعیتی قرار میدهد که باید وارد فرآیند تولید برق شوند؛ فرآیندی که ماهیت آن کاملا تخصصی و فنی است. وزارتخانهها، سازمانها، دانشگاهها و مراکز درمانی، بهطور سنتی مصرفکننده برق هستند و ساختار آنها برای مدیریت پروژههای نیروگاهی طراحی نشده است. اغلب این نهادها فاقد واحدهای تخصصی برق، تجربه کافی در حوزه طراحی و احداث نیروگاه، دانش فنی قراردادهای EPC و سازوکارهای بهرهبرداری و نگهداری هستند. با این حال، مصوبه جدید از آنها میخواهد که نقش یک کارفرمای نیروگاهی را ایفا کنند. این وضعیت پرسشهای جدی ایجاد میکند. آیا هر دستگاه باید بهطور مستقل زمین مناسب شناسایی کند، مجوزهای فنی و محیطزیستی بگیرد، مشاور و پیمانکار انتخاب کند و در نهایت بهرهبرداری نیروگاه را بر عهده بگیرد؟ در صورت بروز خطاهای فنی، تاخیر در اجرا یا افزایش هزینهها، چه نهادی پاسخگو خواهد بود؟ تجربه پروژههای عمرانی و انرژی در کشور نشان میدهد که واگذاری مسوولیتهای تخصصی به ساختارهای غیرتخصصی، معمولا به کاهش کیفیت اجرا و افزایش هزینههای پنهان منجر میشود. از این منظر، مصوبه ۴۰ درصدی بیش از آنکه یک سیاست انرژی باشد، به آزمونی برای توان اجرایی دستگاههایی تبدیل شده است که ماموریت اصلی آنها در حوزههای کاملا متفاوت تعریف شده است.
انتقال مسوولیت به مصرفکننده به جای طراحی نهادی
یکی از نقدهای اساسی به این سیاست، رویکرد دولت در مواجهه با مساله توسعه انرژیهای تجدیدپذیر است. بهجای آنکه توسعه ظرفیت نیروگاهی از مسیر نهادهای تخصصی برق و با مدلهای متمرکز دنبال شود، مسوولیت تولید برق به مصرفکننده نهایی منتقل شده است. این رویکرد، اگرچه در ظاهر مشارکت دستگاههای دولتی را افزایش میدهد، اما در عمل میتواند به نوعی واگذاری مساله به ساختارهایی تعبیر شود که ابزار و تخصص لازم را در اختیار ندارند. دولت میتوانست با تجمیع تقاضای برق دستگاههای دولتی، پروژههای بزرگمقیاس تجدیدپذیر را تعریف کند و برق تولیدی را از طریق قراردادهای بلندمدت به این دستگاهها عرضه کند. چنین مدلی، هم از نظر اقتصادی کارآمدتر بود و هم ریسک اجرایی را کاهش میداد. در مقابل، مدل فعلی هر دستگاه را به یک بازیگر مستقل تبدیل میکند که ناچار است تصمیمهای فنی و مالی بگیرد، بدون آنکه الزما دانش و تجربه لازم را داشته باشد. نتیجه چنین وضعیتی میتواند ناهمگونی پروژهها، تفاوت شدید در کیفیت اجرا و افزایش هزینههای نظارتی باشد؛ مسیری که با منطق سیاستگذاری تخصصی همخوانی ندارد.
اقتصاد مقیاس
نیروگاههای تجدیدپذیر، بهویژه نیروگاههای خورشیدی، بهشدت از اقتصاد مقیاس تاثیر میپذیرند. هرچه پروژه بزرگتر و متمرکزتر باشد، هزینه تمامشده هر کیلووات ظرفیت نصبشده کاهش مییابد و امکان تامین تجهیزات با شرایط بهتر فراهم میشود. الزام دستگاههای دولتی به اجرای پروژههای پراکنده و کوچکمقیاس، این مزیت را از بین میبرد و هزینه توسعه انرژیهای تجدیدپذیر را افزایش میدهد. در شرایطی که منابع مالی دولت و دستگاهها محدود است، انتخاب مسیری که هزینه بیشتری تحمیل میکند، جای پرسش دارد. پراکندگی پروژهها، علاوه بر افزایش هزینه سرمایهگذاری، مدیریت اتصال به شبکه، بهرهبرداری و نگهداری را نیز پیچیدهتر میکند. این در حالی است که هدف اصلی توسعه تجدیدپذیرها، کاهش فشار مالی بر بخش انرژی و افزایش کارآیی اقتصادی است. از این منظر، سیاست ۴۰درصدی اگرچه از نظر هدفگذاری قابل دفاع است، اما نادیده گرفتن اقتصاد مقیاس، آن را به مسیری پرهزینه و پرریسک تبدیل کرده است.
ابهام در تامین مالی
یکی از نقاط کور سیاست الزام دستگاههای دولتی به تامین ۴۰ درصد برق از منابع تجدیدپذیر، نحوه تامین مالی این تکلیف است. مصوبه، دستگاهها را موظف میکند، اما درباره مسیر تامین منابع مالی، سازوکار مشخص و یکپارچهای ارائه نمیدهد. بسیاری از دستگاههای اجرایی با محدودیتهای جدی بودجهای مواجه هستند و اساسا ردیف مشخصی برای سرمایهگذاری در پروژههای نیروگاهی در ساختار بودجه آنها تعریف نشده است. در چنین شرایطی، الزام به اجرای پروژهای سرمایهبر، فشار مضاعفی بر بودجه جاری دستگاهها وارد میکند؛ فشاری که میتواند به جابهجایی منابع از ماموریتهای اصلی آنها منجر شود.
از سوی دیگر، اتکا به منابع داخلی دستگاهها، نابرابری آشکاری میان نهادهای مختلف ایجاد میکند. دستگاههایی که از بودجههای بیشتر یا داراییهای ملکی برخوردارند، شانس بیشتری برای اجرای پروژه خواهند داشت، درحالیکه نهادهای کوچکتر یا کمبرخوردار، عملا در معرض عقبماندن از اجرای تکلیف قرار میگیرند. این تفاوت، سیاست ۴۰درصدی را از یک برنامه ملی هماهنگ به مجموعهای از تجربههای پراکنده و نامتوازن تبدیل میکند. در نبود یک نهاد واسط برای تامین مالی یا تضمین خرید برق، ریسک سرمایهگذاری نیز بهطور کامل بر دوش دستگاهها قرار میگیرد؛ ریسکی که بسیاری از آنها توان یا تمایل پذیرش آن را ندارند. در چنین فضایی، احتمال تعویق، اجرای ناقص یا حتی دور زدن مصوبه، بیش از تحقق کامل آن به نظر میرسد.
برق، پروژه اداری نیست
فراتر از منابع مالی، مساله نیروی انسانی و دانش فنی، یکی از جدیترین موانع اجرای این سیاست به شمار میآید. توسعه نیروگاههای تجدیدپذیر، حتی در مقیاس کوچک، نیازمند زنجیرهای از تخصصهاست؛ از مطالعات امکانسنجی و طراحی فنی گرفته تا مدیریت قرارداد، نظارت بر اجرا و بهرهبرداری بلندمدت. بسیاری از دستگاههای دولتی نهتنها چنین ظرفیتی در اختیار ندارند، بلکه ساختار اداری آنها اساسا برای تصمیمگیریهای فنی سریع و منعطف طراحی نشده است. در عمل، پروژههای نیروگاهی در دستگاههای غیرتخصصی، به پروژههای اداری تبدیل میشوند؛ پروژههایی که زمانبندی آنها تابع فرآیندهای طولانی مناقصه، تغییر مدیران و محدودیتهای اداری است. این وضعیت، ریسک تاخیرهای طولانیمدت و افزایش هزینه را بالا میبرد. علاوه بر این، نبود تجربه کافی در تنظیم قراردادهای فنی، احتمال بروز اختلاف با پیمانکاران و کاهش کیفیت اجرا را افزایش میدهد. تجربه گذشته نشان داده است که پروژههایی که بدون پشتوانه تخصصی کافی آغاز میشوند، در مرحله بهرهبرداری با مشکلات جدی مواجه میشوند؛ از افت راندمان گرفته تا افزایش هزینههای نگهداری. در چنین شرایطی، برخورد با توسعه انرژیهای تجدیدپذیر بهعنوان یک «تکلیف اداری»، نهتنها به تحقق اهداف سیاست کمک نمیکند، بلکه میتواند به بدبینی نسبت به کارآیی این فناوریها دامن بزند.
مسوولیتگریزی؟
نقد دیگر به سیاست ۴۰درصدی، به جایگاه دولت بهعنوان سیاستگذار و متولی اصلی بخش انرژی بازمیگردد. در این مدل، دولت بهجای آنکه نقش فعالی در طراحی، اجرا و مدیریت پروژههای تجدیدپذیر ایفا کند، مسوولیت را به دستگاههای مصرفکننده منتقل میکند و خود در جایگاه ناظر باقی میماند. این رویکرد، بیش از آنکه نشانه مشارکتطلبی باشد، میتواند بهعنوان نوعی عقبنشینی نهادی تعبیر شود؛ عقبنشینی از مسوولیت توسعه زیرساختهای انرژی. در بسیاری از کشورها، توسعه تجدیدپذیرها از مسیر نهادهای تخصصی و با مدلهای مشارکتی میان دولت و بخش خصوصی دنبال شده است. دولت با تعریف پروژههای بزرگ، تضمین خرید برق و کاهش ریسک سرمایهگذاری، مسیر را برای ورود سرمایه و فناوری هموار کرده است. در مقابل، مدل فعلی، بار تصمیمگیری و ریسک را به نهادهایی منتقل میکند که نه قدرت چانهزنی دارند و نه تجربه کافی. نتیجه، پراکندگی مسوولیت و کاهش پاسخگویی است. اگر سیاست به هدف نرسد، چه نهادی باید پاسخگو باشد؟ دستگاه مصرفکننده یا سیاستگذار کلان؟ این ابهام، یکی از ضعفهای جدی طراحی نهادی سیاست ۴۰ درصدی است؛ ضعفی که میتواند در نهایت به تضعیف اعتماد به سیاستهای انرژی منجر شود.
با وجود همه این نقدها، اصل هدفگذاری برای افزایش سهم انرژیهای تجدیدپذیر، قابل دفاع و ضروری است. بحران ناترازی برق، کاهش منابع سوخت فسیلی و فشارهای زیستمحیطی، توسعه تجدیدپذیرها را به یک ضرورت تبدیل کرده است. مساله اصلی، نه اصل الزام، بلکه شیوه اجرای آن است. اگر الزام ۴۰ درصدی با طراحی نهادی مناسب همراه شود، میتواند به محرکی موثر برای توسعه این بخش تبدیل شود. یکی از راهکارها، ایجاد نهاد یا سازوکاری متمرکز برای اجرای پروژههای تجدیدپذیر ویژه دستگاههای دولتی است؛ نهادی که مسوولیت تامین مالی، انتخاب پیمانکار، اجرا و بهرهبرداری را بر عهده بگیرد و برق تولیدی را به دستگاهها عرضه کند. در چنین مدلی، دستگاهها همچنان متعهد به مصرف برق پاک خواهند بود، اما درگیر جزئیات فنی و اجرایی نمیشوند. این رویکرد، هم از نظر اقتصادی کارآمدتر است و هم ریسک اجرایی را کاهش میدهد. تجربههای جهانی نشان میدهد که توسعه موفق تجدیدپذیرها، نیازمند ترکیب الزام، تخصص و مشوقهای اقتصادی است؛ ترکیبی که در سیاست فعلی، بخش تخصصی آن کمرنگ به نظر میرسد.
