«دنیایاقتصاد» به بررسی ساختار تعیین حداقل دستمزد میپردازد
مثلث ناکارآمد تعیین دستمزد
در اسناد و سیاستهای سازمان بینالمللی کار (ILO)، سهجانبهگرایی (Tripartite) جایگاه مهمی دارد که در مقاولهنامه ۱۴۴ نیز به آن پرداخته شده است. بر این اساس مشارکت همزمان دولت، نمایندگان کارفرمایان و نمایندگان کارگران در فرآیند مشورتی قبل از تصویب، اجرای یا تغییر استانداردهای بینالمللی کار تاکید دارد. این مقاولهنامه نظام گفتوگوی سهجانبه را بهعنوان پایهای برای سیاستگذاری عادلانه و کارآمد معرفی میکند و تصویب آن را در سطح ملی تشویق میکند. علاوه بر کنوانسیون شماره ۱۴۴، سایر ابزارهای ILO از جمله توصیهنامهها و مقررات مربوط به روابط کار، آزادی تشکل و مذاکرات دستهجمعی نیز بر ضرورت مشورت دولت، کارفرمایان و کارگران تاکید دارند؛ بهگونهایکه تصمیمگیریها در موضوعات کلان بازار کار با در نظر گرفتن دیدگاههای همه طرفها انجام شود. با این حال در کشورهایی که سیاست تعیین حداقل دستمزد را اجرا میکنند، شیوههای متفاوتی را در پیش میگیرند که شامل تعیین توسط دولت، با مشارکت متخصصان، شرکای اجتماعی، چانهزنی و یا از طریق فرمول مشخص است.
لزوم مشارکت نمایندگان کارگری و کارفرمایی
مزیت اصلی سهجانبهگرایی در این است که تصمیمات درباره سیاستهای کار، از جمله موضوعات حساس مانند تعیین حداقل دستمزد، با مشارکت ذینفعان اصلی اتخاذ میشود و نه اینکه از بالا و فقط توسط دولت به تصویب رسد. این رویکرد باعث میشود سیاستگذاریها با آگاهی از واقعیتهای بازار کار، دیدگاههای کارگران و الزامات کسبوکارها تنظیم شود، تعارضات اجتماعی کاهش پیدا کند و تعهد بیشتر طرفین نسبت به اجرا و پذیرش تصمیمها ایجاد شود. این موضوع بهویژه در بحرانهای اقتصادی یا زمانی که تغییرات مقرراتی اثرات گستردهای بر جامعه دارد، بسیار مهم جلوه میکند.با این حال، سهجانبهگرایی تنها راه برای تعیین حداقل دستمزد نیست و در عمل در برخی کشورها جایگزینهایی نیز پیشنهاد و بهکار گرفته میشود. یکی از این روشها مذاکرات دوجانبه میان کارفرما و کارگران است که بدون دخالت مستقیم دولت انجام میشود و معمولا در کشورهایی با تشکلهای قوی کارگری رایج است. روش دیگر، استفاده از شاخصهای مستقل مثل تورم، هزینه سبد معیشت خانوار یا بهرهوری اقتصادی برای تعیین حداقل دستمزد است که میتواند بهصورت فرمولی و کارشناسی تنظیم شود تا از نوسانات احساسی یا فشار سیاسی جلوگیری شود.
نبود استمرار در تشکیل جلسات شورای کار
«دنیایاقتصاد» در گفتوگو با فاطمه عزیزخانی، پژوهشگر اقتصادی و متخصص بازار کار به بررسی ساختار تعیین دستمزد در ایران پرداخته است. فاطمه عزیزخانی با اشاره به شیوههای مختلفی که در دنیا برای تعیین حداقل دستمزد وجود دارد، بیان کرد که در ایران با استناد به ماده ۱۶۷ قانون کار، ساختار سه جانبه گرایی پیشبینی شده است. این ساختار در شورای عالی کار با حضور ۴ نماینده از سمت دولت، ۳ نماینده کارگری و ۳ نماینده کارفرمایی رسمیت مییابد. نمایندگان کارگری تنها از سمت شورای اسلامی کار معرفی میشوند و حق رای دارند که موجب معضلی در میان نمایندگان کارگری شده است. او در پاسخ به شیوه چانهزنی در مورد حداقل دستمزد بیان کرد که با رای ۷نفر از شورای عالی کار، میزان حداقل دستمزد مصوب میشود؛ به این معنا که آرای دولت و یک گروه از کارگری یا کارفرمایی میتواند حداقل دستمزد را مشخص کند. در ۲سال گذشته این مشکل وجود داشت که دستمزد تعیین شده مورد قبول گروه کارگری نبوده است.
عزیزخانی در توضیح علت ناکارآمدی این شیوه در ایران بیان میکند که قانون، شورای کار را ملزم نکرده است که جلسات مستمر در طول سال برگزار کند و در عمل هم این اتفاق نمیافتد و در نتیجه مواردی چون اثربخشی دستمزد تعیینشده و راهکارهای بهبود آن مورد بررسی قرار نمیگیرد. در نهایت در روزهای پایانی سال، شورای کار تنها چند جلسه فشرده برای تعیین حداقل دستمزد برگزار میشود. مساله دیگری که در شیوه کنونی وجود دارد این است که مبنای چانهزنیها براساس میزان تورم سال جاری است؛ درحالیکه تعیین حداقل دستمزد برای سال آینده انجام میشود. با توجه به اینکه در ترکیب شورای عالی کار از وزرای دولت هم حضور دارند، باید دورنمایی از تورم سال آینده ارائه دهند و در جهت ثبات اقتصاد در این محدوده تلاش کنند و پاسخگو باشند. در این حالت شکاف میان دستمزد کارگران و هزینههای زندگی آنها بیشتر شده و از این وضعیت همواره متضرر میشوند.
سهجانبهگرایی در قوانین ایران
در قوانین داخلی ایران نیز سهجانبهگرایی بهعنوان یک اصل در روابط کار و تعیین دستمزد پیشبینی شده، گرچه در عمل با چالشهای متعددی مواجه بوده است. مهمترین مرجع قانونی که نقش سهجانبهگرایی را در تعیین دستمزد و تنظیم روابط میان دولت، کارگران و کارفرمایان مشخص میکند، قانون کار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۶۹ است که در فصل دهم به شورای عالی کار وظایف آن اشاره دارد.
شورای عالی کار نهادی است که در ساختار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تشکیل میشود و اعضای آن از نمایندگان دولت، کارفرمایان و کارگران هستند. ترکیب این شورا بازتاب سهجانبهگرایی در قانون ایران است: وزیر کار ریاست شورا را بر عهده دارد، سه نماینده کارفرما و سه نماینده کارگر نیز در آن حضور دارند و دو نفر خبره درباره مسائل اجتماعی و اقتصادی نیز به پیشنهاد وزیر و تصویب دولت افزوده میشوند.یکی از مهمترین وظایف این شورا تعیین حداقل دستمزد سالانه کارگران است. بر اساس مواد ۴۱ و ۴۲ قانون کار، شورای عالی کار موظف است هر سال حداقل دستمزد را با در نظر گرفتن معیارهای مشخص مانند نرخ تورم اعلامشده توسط بانک مرکزی و هزینه معیشت خانواده تعیین کند. این فرآیند تعیین مزد در قانون ایران، بر پایه گفتوگوی سهجانبه میان دولت، کارفرمایان و نمایندگان کارگران پیشبینی شده است؛ به این معنا که تصمیمگیری برای تعیین حداقل دستمزد صرفا در اختیار یک قوه یا گروه خاص نیست.
با وجود پیشبینی قانونی، کارشناسان و فعالان کارگری در سالهای اخیر انتقادهایی درباره عدم تحقق واقعی سهجانبهگرایی مطرح کردهاند. بر این اساس نمایندگان کارگران در شورای عالی کار در برخی دورهها نتوانستهاند نقش موثر و واقعی در تعیین دستمزد داشته باشند و برخی تصمیمات شورا بهدلیل ساختار قدرت و سهم بیشتر دولت، کمتر نمایانگر منافع کارگران بوده است.در کنار شورای عالی کار، قانون کار ابزارهای دیگری برای حل اختلاف و گفتوگو پیشبینی کرده است که شامل شوراهای حل اختلاف کارگری نیز میشود؛ این شوراها نیز با ترکیب سهجانبه میان کارگر، کارفرما و نماینده دولت، تلاش میکنند اختلافات در سطح بنگاهها را حل و فصل کنند.در مجموع، سهجانبهگرایی در قوانین ایران بهطور رسمی در ساختار شورای عالی کار و فرآیند تعیین حداقل دستمزد پیشبینی شده و نقشآفرینی مشترک دولت، نمایندگان کارفرمایان و نمایندگان کارگران را برای تصمیمگیری در مسائل کلیدی بازار کار تضمین میکند. با این حال، نظرات کارشناسی حاکی از این است که اجرای عملی آن نیازمند تقویت نقش واقعی نمایندگان کارگری و بهبود مکانیسمهای مشارکت است تا تصمیمات اتخاذشده بتواند منافع ذینفعان را بازتاب دهد و عدالت مزدی را تامین کند.
اتحادیهای که نیست!
در ساختار رسمی تعیین حداقل دستمزد در ایران، نمایندگان بخش کارگری و بخش کارفرمایی نقش مستقیم در کمیته مزد و در نهایت شورای عالی کار دارند؛ نهادی که بر اساس قانون کار، مرجع نهایی تصمیمگیری درباره حداقل دستمزد سالانه است. با این حال، پرسش مهم این است که این نمایندگان دقیقا از چه نهادهایی میآیند و آیا با مفهوم اتحادیههای مستقل در اسناد سهجانبهگرایی سازمان بینالمللی کار تطابق دارند یا خیر. بر اساس قانون کار ایران، شورای عالی کار از نمایندگان دولت، سه نماینده کارگران و سه نماینده کارفرمایان تشکیل میشود. نمایندگان کارفرمایی معمولا از تشکلهایی مانند کانون عالی انجمنهای صنفی کارفرمایی ایران یا اتاق بازرگانی معرفی میشوند. این تشکلها، هرچند از نظر حقوقی بهعنوان انجمن صنفی فعالیت میکنند، اما ساختار آنها تا حدی به الگوی کلاسیک تشکلهای کارفرمایی نزدیکتر است و از استقلال نهادی بیشتری نسبت به تشکلهای کارگری برخوردارند. در سمت کارگران، نمایندگی بهطور عمده در اختیار نهادهایی مانند کانون عالی هماهنگی شوراهای اسلامی کار، کانون عالی انجمنهای صنفی کارگران و در عمل، تشکلهایی چون خانه کارگر است. این نهادها نمایندگان خود را به کمیته مزد و شورای عالی کار معرفی میکنند و در مذاکرات مزدی حضور دارند.
اما نکته کلیدی اینجاست که این تشکلها از منظر استانداردهای بینالمللی کار، بهویژه مقاولهنامههای مرتبط با سهجانبهگرایی، الزاما «اتحادیههای مستقل» به معنای رایج آن محسوب نمیشوند. برای مثال هیات وزیران در سال ۱۳۷۲ بنا به پیشنهاد وزارت کار و امور اجتماعی و به استناد تبصره ماده ۱۳۵ قانونکار، آییننامه نحوه تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و عملکرد کانون هماهنگی شوراهای اسلامی کار استان کانون عالی هماهنگیشوراهای اسلامی سراسر کشور را تصویب کرد. این نشان میدهد که شکلگیری نهادی که توسط دولت انجام شده باشد نمیتواند به صورت مستقل نماینده بخش کارگری باشد.در اسناد سازمان بینالمللی کار، بهویژه مقاولهنامه شماره ۱۴۴ درباره مشورتهای سهجانبه، تاکید شده است که نمایندگان کارگران و کارفرمایان باید از سوی سازمانهایی که مستقل و آزادانه تشکیل شدهاند، انتخاب شوند. استقلال از دولت، آزادی در تشکیل تشکل و انتخاب نمایندگان بدون مداخله بیرونی، از ارکان اصلی این رویکرد است. در ایران اما بخش مهمی از تشکلهای کارگری، از جمله شوراهای اسلامی کار، بر اساس قانون و با نظارت نهادهای دولتی شکل میگیرند و فرآیند تایید صلاحیت آنها نیز خارج از اراده صرف کارگران است.
خانه کارگر نیز اگرچه نقش پررنگی در نمایندگی مطالبات کارگری دارد و در مذاکرات مزدی اثرگذار است، اما یک اتحادیه کارگری به معنای کلاسیک و مستقل مورد نظر سازمان بینالمللی کار محسوب نمیشود. این نهاد بیشتر یک تشکل سیاسی-اجتماعی با پیوندهای نهادی مشخص است تا یک اتحادیه مستقل که صرفا از پایین و با اراده آزاد اعضا شکل گرفته باشد. از همین رو، انتخاب نمایندگان کارگری در شورای عالی کار را نمیتوان کاملا منطبق با معیار «انتخاب آزادانه» دانست که در مقاولهنامه ۱۴۴ بر آن تاکید شده است.این تفاوت ساختاری پیامدهای مهمی دارد. نخست آنکه سهجانبهگرایی در ایران بیشتر شکلی است تا محتوایی و واقعی. حضور نمایندگان کارگری لزوما به معنای توازن قدرت در مذاکرات مزدی نیست؛ زیرا استقلال نهادی و قدرت چانهزنی آنها محدودتر از الگوی بینالمللی است. دوم آنکه این وضعیت میتواند به کاهش اعتماد کارگران به فرآیند تعیین دستمزد منجر شود و شکاف میان حداقل دستمزد مصوب و هزینه واقعی معیشت را تشدید کند. در مجموع، هرچند قانون کار ایران چارچوب سهجانبهگرایی را به رسمیت شناخته و نمایندگان کارگران و کارفرمایان را در تعیین حداقل دستمزد وارد کرده است، اما فاصله قابلتوجهی میان این سازوکار و استانداردهای سهجانبهگرایی مورد نظر سازمان بینالمللی کار وجود دارد؛ فاصلهای که ریشه آن را باید در ماهیت و میزان استقلال تشکلهای کارگری جستوجو کرد.
